Обязанность осуществлять контроль в области обращения с отходами распространяется только на специализированные организации


Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации опубликовал постановление по делу № 15331/11 от 13 марта 2012 года, в котором рассматривался спор между муниципальным учреждением и Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю. Суть рассмотренного ВАС в порядке надзора спора касалась применения норм Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в части толкования понятия «сбор отходов». Поводом к рассмотрению дела в порядке надзора стало обращение в ВАС муниципального учреждения о пересмотре в порядке надзора решения суда первой инстанции и постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций, об отказе в удовлетворении требований о признании недействительным предписания Управления Росприроднадзора.

Фабула дела: Управление Росприроднадзора вынесло предписание в пользу муниципального учреждения, посчитав, что учреждение нарушило ст. 26 Закона об отходах. Оспариваемым предписанием учреждению предложено устранить нарушения законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Управлением сделан вывод, что учреждение осуществляет деятельность в области обращения с отходами в виде их накопления. Однако учреждение не согласилось с вынесенным предписанием, указывая, что осуществляет накопление твердых бытовых отходов и мусора в контейнерах в целях их последующего сбора и вывоза на полигон, в связи с чем, обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Арбитражные суды трех инстанций отказали в удовлетворении требований учреждения, посчитав, что учреждение осуществляет деятельность в области обращения с отходами в виде их накопления. При этом, по мнению судов, юридические лица, ведущие деятельность в области обращения с отходами, обязаны организовать и осуществлять производственный контроль в указанной сфере, разработать и согласовать с соответствующими органами исполнительной власти порядок такого контроля.

Коллегия судей ВАС передала дело в Президиум, в целях выработки единообразного подхода при применении арбитражными судами норм материального и процессуального права. Президиум ВАС не согласился с правовой позицией судов нижестоящих инстанций и отменил оспариваемые судебные акты, мотивируя свое постановление следующим. Учреждение занимало нежилое помещение в многоквартирном доме. Оно периодически помещало бытовой мусор в металлические контейнеры на специальной площадке, организованной и эксплуатируемой управляющей организацией. С нею был заключен контракт на вывоз и переработку бытового мусора. В Закон об отходах производства и потребления были внесены поправки. Образование отходов как стадия обращения с ними исключена. С учетом изложенного, Президиум ВАС решил, что учреждение не может считаться субъектом деятельности по накоплению отходов в смысле, придаваемом законом и нормативными правовыми актами в данной области.

С учетом изложенного, можно сделать вывод о том, что позиция судов о соответствии оспариваемого предписания требованиям закона, и об отсутствии нарушения прав и законных интересов учреждения не может быть признана обоснованной. Обеспечение сбора и вывоза бытовых отходов, образующихся в результате деятельности лиц, пользующихся нежилыми помещениями, относится к содержанию общего имущества в доме. Таким образом, поскольку учреждение не осуществляет деятельность в области обращения с отходами, предписание управления не соответствует требованиям закона и нарушает права учреждения.


ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Президиума Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации
№ 15331/11
Москва 13 марта 2012 г.
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
в составе:
председательствующего – Председателя Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации Иванова А.А.;
членов Президиума: Амосова С.М., Андреевой Т.К.,
Балахничевой Р.Г., Бациева В.В., Витрянского В.В., Завьяловой Т.В.,
Иванниковой Н.П., Козловой О.А., Маковской А.А., Пановой И.В.,
Першутова А.Г., Сарбаша С.В., Слесарева В.Л., Юхнея М.Ф. –
рассмотрел заявление муниципального учреждения «Управление по
спорту, туризму и молодежной политике администрации города
Норильска» о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда
Красноярского края от 18.03.2011 по делу № А33-111/2011, постановления
Третьего арбитражного апелляционного суда от 16.06.2011
и постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского
округа от 23.08.2011 по тому же делу.
В заседании принял участие представитель заявителя –
муниципального учреждения «Управление по спорту, туризму
и молодежной политике администрации города Норильска» –
Надточая Е.А.
Путем использования видеоконференц-связи при содействии
Арбитражного суда Красноярского края (судья Иванова Е.А.) в заседании
участвовали представители Управления Федеральной службы по надзору
в сфере природопользования по Красноярскому краю – Борисова Л.М.,
Курбатов В.В.
Заслушав и обсудив доклад судьи Балахничевой Р.Г. и объяснения
представителей участвующих в деле лиц, Президиум установил
следующее.
Муниципальное учреждение «Управление по спорту, туризму
и молодежной политике администрации города Норильска» (далее –
учреждение) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края
с заявлением о признании недействительным предписания Управления
Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по
Красноярскому краю (далее – управление Росприроднадзора) от 20.12.2010
№ Т-511/1в (далее – предписание).
Решением Арбитражного суда Красноярского края от 18.03.2011
в удовлетворении требования отказано.
Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда
от 16.06.2011 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
постановлением от 23.08.2011 названные судебные акты оставил без
изменения.
Отказывая в удовлетворении требования, суды трех инстанций
исходили из того, что учреждение осуществляет деятельность в области
обращения с отходами в виде их накопления, а поэтому в соответствии со
статьей 26 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах
производства и потребления» (далее – Закон об отходах) обязано
организовать и осуществлять производственный контроль в области
обращения с отходами, разработать порядок осуществления такого
контроля и согласовать его с управлением Росприроднадзора.
В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской
Федерации, о пересмотре в порядке надзора указанных судебных актов
учреждение просит их отменить, ссылаясь на неправильное толкование
и применение норм Закона об отходах, и передать дело на новое
рассмотрение в Арбитражный суд Красноярского края.
Заявитель указывает, что не осуществляет деятельность в области
обращения с отходами; накопление твердых бытовых отходов и мусора
в контейнерах в целях их последующего сбора и вывоза на полигон
выполняет общество с ограниченной ответственностью «Жилищный
трест» (далее – общество «Жилищный трест») как управляющая
организация на основании заключенных с ним договоров.
Учреждение также ссылается на непринятие судами во внимание
того обстоятельства, что вступившим в законную силу постановлением
от 16.02.2011 по делу № 5-2/2011 мирового судьи судебного участка № 107
Центрального района города Норильска прекращено производство по делу
об административном правонарушении в отношении учреждения,
возбужденному на основании предписания управления Росприроднадзора,
оспариваемого в настоящем деле, при этом суд общей юрисдикции пришел
к выводу об отсутствии события правонарушения, предусмотренного
частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях
Российской Федерации (невыполнение в установленный срок законного
предписания органа, осуществляющего государственный надзор
(контроль), об устранении нарушений законодательства).
В отзыве на заявление управление Росприроднадзора просит
оставить оспариваемые судебные акты без изменения как
соответствующие действующему законодательству.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, отзыве
на него и выступлениях представителей участвующих в деле лиц,
Президиум считает, что решение суда первой инстанции, постановления
судов апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене по
следующим основаниям.
Судами установлено, что оспариваемым предписанием учреждению
предложено устранить нарушения законодательства в сфере
природопользования и охраны окружающей среды, а именно статьи 26
Закона об отходах, и в срок до 01.03.2011 разработать и согласовать
с федеральным территориальным органом исполнительной власти
Российской Федерации в области обращения с отходами порядок
осуществления производственного контроля в данной области.
Вывод о том, что учреждение осуществляет деятельность в области
обращения с отходами в виде их накопления, сделан судами на том
основании, что бытовой мусор из занимаемого им нежилого помещения
в многоквартирном доме по адресу: г. Норильск, ул. Комсомольская, д. 4
учреждение временно складирует в контейнеры в специально
оборудованных местах (на площадках) в соответствии с заключенным
между ним и обществом «Жилищный трест» муниципальным контрактом
на оказание услуг по вывозу и переработке бытового мусора
от нежилых помещений.
Однако действия учреждения, периодически помещающего бытовой
мусор в контейнеры на площадках, организованных и эксплуатирующихся
управляющей организацией, на основании заключенного с ней контракта
не могут расцениваться как деятельность в области обращения с отходами
в виде их накопления в смысле, придаваемом этой деятельности Законом
об отходах.
Согласно Закону об отходах в прежней редакции под обращением
с отходами имелась в виду деятельность, в процессе которой
образовывались отходы, а также деятельность по сбору, использованию,
обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; такая
деятельность подлежала лицензированию.
Федеральным законом от 30.12.2008 № 309-ФЗ «О внесении
изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей
среды» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
(далее – Закон № 309-ФЗ) в Закон об отходах были внесены изменения
и дополнения, касающиеся, в частности, самого определения «обращение
с отходами» и видов такой деятельности.
В Законе № 309-ФЗ образование отходов как стадия обращения
с отходами отсутствует, вместе с тем введено понятие «накопление
отходов», под которым понимается временное складирование отходов
(на срок не более шести месяцев) в местах (на площадках), обустроенных
в соответствии с требованиями законодательства в области охраны
окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-
эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего
обезвреживания, транспортирования, размещения.
Законом № 309-ФЗ также внесены изменения в Федеральный закон
от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности», согласно которым лицензированию не подлежит
деятельность по накоплению отходов I – IV класса опасности, а также
деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию,
транспортированию, размещению отходов V класса опасности.
Таким образом, под обращением с отходами следует понимать
деятельность по накоплению, сбору, использованию, обезвреживанию,
транспортированию, размещению отходов, при этом названные виды
деятельности (за исключением накопления отходов) вправе осуществлять
специализированные организации, имеющие специальное разрешение
(лицензию).
Вместе с тем, как установлено судами, бытовой мусор (в том числе
и мусор, образовавшийся в учреждении) накапливается в металлических
контейнерах, установленных на специальной площадке, организованной
и эксплуатируемой управляющей организацией.
Из подпункта «д» пункта 11 Правил содержания общего имущества
в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства
Российской Федерации от 13.08.2006 № 491 (далее – Правила содержания
общего имущества), следует, что обеспечение сбора и вывоза твердых
и жидких бытовых отходов, образующихся в результате деятельности
организаций и индивидуальных предпринимателей, пользующихся
нежилыми (встроенными и пристроенными) помещениями
в многоквартирном доме, является составной частью деятельности по
содержанию общего имущества, осуществляемой названными в пункте 16
Правил лицами (в зависимости от способа управления многоквартирным
домом; далее – управляющие организации).
В этих целях и в соответствии с требованиями законодательства
в области охраны окружающей среды и законодательства в области
обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
управляющими организациями обустраиваются специальные места
(площадки) для накопления (временного складирования) отходов в целях
их дальнейшего сбора, обезвреживания, транспортирования, размещения
специализированными организациями.
Следовательно, учреждение не может быть признано субъектом
деятельности по накоплению отходов в смысле, придаваемом этой
деятельности Законом об отходах и нормативными правовыми актами
в данной сфере.
Подтверждением этому является дальнейшее урегулирование
деятельности по накоплению отходов. В частности, постановлением
Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354 пункт 11
Правил содержания общего имущества дополнен подпунктом «д (1)»,
в соответствии с которым организация мест для накопления и накопление
отработанных ртутьсодержащих ламп и их передача
в специализированные организации, имеющие лицензии на осуществление
деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию,
транспортированию, размещению отходов I – IV класса опасности, также
являются составной частью деятельности по содержанию общего
имущества в многоквартирном доме, осуществляемой управляющими
организациями в зависимости от способа управления.
Таким образом, выводы судов о соответствии оспариваемого
предписания требованиям закона и об отсутствии нарушения прав
и законных интересов учреждения не могут быть признаны
обоснованными.
Статья 26 Закона об отходах возлагает обязанность организовать
и осуществлять производственный контроль в области обращения
с отходами, а также разработать и согласовать с соответствующими
органами исполнительной власти порядок осуществления такого контроля
на юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения
с отходами.
Поскольку учреждение не осуществляет деятельность в области
обращения с отходами, указанное предписание не соответствует
требованиям закона и нарушает права учреждения, не являющегося лицом,
обязанным исполнять требования статьи 26 Закона об отходах.
При таких обстоятельствах оспариваемые судебные акты нарушают
единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм
права, что согласно пункту 1 части 1 статьи 304 Арбитражного
процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для
их отмены.
Вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по
делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятые на
основании нормы права в истолковании, расходящемся с содержащимся
в настоящем постановлении толкованием, могут быть пересмотрены на
основании пункта 5 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации, если для этого нет других препятствий.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 303, пунктом 3
части 1 статьи 305, статьей 306 Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации, Президиум Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Красноярского края от 18.03.2011 по
делу № А33-111/2011, постановление Третьего арбитражного
апелляционного суда от 16.06.2011 и постановление Федерального
арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23.08.2011 по тому же
делу отменить.
Требование муниципального учреждения «Управление по спорту,
туризму и молодежной политике администрации города Норильска»
удовлетворить.
Предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере
природопользования по Красноярскому краю от 20.12.2010 № Т-511/1в
признать недействительным.
Председательствующий А.А. Иванов